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新型城镇化:挑战机遇与对策(摘要)
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作者简介:乔润令 国家发改委

城市和小城镇中心副主任。本文

摘要与20131011在合

肥规划论坛上所作报告录音。

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第一部分、城镇化:未来中国经济增长的主要动力

一、 城镇化:新的发展思路、新的战略重点

1、改革开放以来,中国经济经历了三个波次的快速发展。第一波次是80年代,起源安徽农村改革。十年农村改革推动了中国经济十年的大发展,产生了两个最重要的结果:一个,解决了中国人的吃饭问题;第二个,解决了我们的商品短缺问题。第二波次源于小平同志的南巡讲话,改革推动中国90年代的经济,经历了十年的大发展。第三波次就是新世纪这十年,主要原因有两个:一个是全球化,我们加入世界贸易组织;再一个是中国的人口红利释放。靠着这两个轮子,中国经历了本世纪以来十年的高或者是超高速发展。

22011年,三大标志性事件与中国经济发展的转折点。第一件事,中国的经济总量已经跃升到世界第二,超过了日本,就是说我们的赶超战略取得了非常大的成就。第二件事,中国的人均GDP,人均收入超过了5000美金,这是个中等收入划分界限的概念,我们进入了中等收入的国家了。第三件大事,具有标志性意义的就是中国的城镇人口超过了一半,2011年的时候51%,过半了。这三件大事表明了中国的经济经过30年的改革开放上了一个新的特别大的台阶。

3、中国经济迈上新台阶之后面临的全新的挑战 。第一,出口受阻 。从20082009年开始,出口大规模受阻,全球化的红利已经释放差不多了。第二,成本上升。中国经济30多年来发展的低成本的优势正在消失。第三,劳动力无限供给的情况开始发生变化,人口红利正在消失。第四,改革受阻。正能量已经发挥的差不多了,负面效应大面积的出现。

4、城镇化是中国经济第四波的发展动力、增长领域和新的红利。

二、回顾:城镇化支撑了中国经济社会的快速发展

1、城镇化快速推进。 “快”是中国以前城镇化非常突出的一个特点。1978年的时候,我们国家的城镇化率是18%点几,33年过去,去年52%,平均每年一个百分点,这33年增加了这么多的城镇化率,相当于英国的200多年,美国的100多年,日本的80年。就是说我们的城镇化速度之快,大概在世界各个国家城镇化的历史上绝无仅有。

2城镇数量和规模不断扩大。1978年到2010年,城市的数量从193个,增加到657个,建制镇现在是19400多个。我们现在有4个一千万以上人口的城市,我们还有10个四百万到一千万人口的城市,形成了京津冀、长三角和珠三角三大城市群,这是我们城市发展的基本成就。

3、城镇人口超过农村人口,达到52.6%几亿人摆脱了落后的农村生活,分享现代城市文明。整个中国面貌发生了根本性变化。

4、推动综合国力得到了极大的增强。城镇化既是动力也是结果。

三、 中国以往的城镇化面临的问题与挑战

1、城镇化质量不高。 2012年中国的城镇化率达到了52.57%,但是户籍城镇化率只有35.29%

2、土地城镇化快于人口城镇化。城市扩张速度大于集聚人口速度;农村人口减少但占地却增加。

3、城镇发展严重不平衡。东南沿海工业化高于城镇化;大城市、特大城市集聚人口多但落户门槛高。

4、城市发展方式非常粗放。重速度,轻质量,同质化现象严重。

5、城镇化不够和谐。城镇化的搬迁规模太大,引发的社会矛盾增多。中国是一个有两种户籍制度的国家;有将近2.7亿的农民工,有1.6亿出省的流动农民工,产生了大量的留守老人、留守儿童、留守妇女等相当大的社会问题;产生了上千万的失地农民;伴随着快速的城镇化,大量的文化古迹、文化遗产、古城、古村落,遭到了毁灭性的拆除。

四、中国城镇化的国际比较与面临的国际环境

1、中国的城镇化是政府主导(规划、户籍、土地公有、等级城市)。与市场主导国家不同(资源市场配置、人口自由流动、城镇公平竞争。)

2、我国的城镇化环境约束加剧。不可能如西方城镇化时期在全世界可以获取廉价资源和自由排污。

3、我国城镇化的时间压缩,问题集中。面临的新问题:未富先老、工业化中期遇到节能减排、城市化中期遇到城市病。

4、改革从帕累拖效应走到零和游戏阶段,难度和风险加大。

五、如果我们继续走老路,城镇化面临很大风险

1大量占用耕地的城镇化模式威胁我国粮食安全。

2 由大城市的高房价、农村的征地拆迁引发的社会矛盾挑战社会和谐。

3、高投入、高能耗、高污染的发展模式威胁我国生态安全和百姓的生活。?????

4、巨额的城市债务与不断增大的土地金融风险威胁我国经济发展。

5、排斥农民工进城分享公共服务的城镇化挑战社会公平。

6、国际经验表明:城镇化水平提高不一定必然促进发展,未必能够跨越中等收入陷阱。(如巴西等南美国家、印度、城镇化都是不成功的)

六、城镇化必须转型,走新型城镇化道路。

新型城镇化的四大要点:

1、新型城镇化是一个体制变革的过程。不能单纯理解为投资上项目,圈地盖房子。

2、新型城镇化是一个包容性增长的过程,核心是农村转移人口进城。

3、新型城镇化是一个改变人口向大城市、特大城市过度集聚,重点发展中小城市和小城镇的过程。

4、新型城镇化是一个转变城市发展方式的过程。

第二部分、体制变革:促进农民工进城和城市发展方式的转变

七、改革户籍管理制度,促进农村转移人口市民化

1、户籍制度改革的难点。(从解决农副产品问题到城市公共服务的资金问题 )

2、农民工市民化。

3、优先解决已经定居城镇和新生代农民工进城。放开本地农民进城户籍。地级市以下全面放开户籍限制。

4、建立农民工进城的成本分摊机制和农村宅基地的退出机制。

八、改革土地使用制度,促进城市扩张模式的转变

1、土地使用制度改革是中国改革开放以来大发展的秘密。首先,起源于安徽的联产承包责任制,把农民从土地上解放出来。上亿的农民成了中国工业化廉价的源源不断的工人,为中国实现工业化提供了廉价的、优势的劳动力。所以说中国之所以能够成为世界的工厂,源头就是家庭联产承包责任制第二,土地从无价值变成了有价值而且可以交易,从而产生了经营城市、以地生财,为中国的城市化、城镇的发展建设提供了巨额的资金,由此极大的推进了中国的城镇化.

2、“土地财政”的功与过。

土地财政的积极作用。第一,土地财政的收入支撑了中国的城市建设和发展。第二,土地财政解决了农民的就业问题。第三个方面土地财政支持了当地纯公共品的投入。

土地财政的问题主要集中在土地财政上:第一,依赖土地收入建设城市导致城市扩张摊大饼,土地粗放利用,土地浪费极为严重。第二,土地财政导致了高房价。第三,土地财政孕育着极大的金融风险。

3、土地制度改革的难点。新增的用地供应逐步减少;征地拆迁的成本日益增加;失地农民形成的社会压力逐步增大;房价上涨的压力增大,已经形成了一个重大的社会问题。

4、土地制度改革的核心思路。给予农村集体建设用地平等参与城镇开发的权利,保护农民利益,降低土地开发成本。

5、土地制度改革的具体政策措施。一是要减少征地的范围;二是让农民参与城镇化的建设;三是要构筑不动产的税制,促进城乡土地同地同权,建立宅基地有偿有序的流转退出机制,完善土地的税务金融管理制度;四是实现城镇化的人地和谐;五是强化集约节约用地;六是坚持保护耕地。

九、改革财税体制,提高城市发展的可持续能力

1、现行税制不适应城镇化发展。主要表现:

??? ?????第一、地方政府税的流程比较低。上级政府拿走的相对多了一些。

第二、我们是以流转税为主体的税制结构,鼓励招商引资,不鼓励吸纳人口。

第三、地方城市没有一个基本的税种来解决城市发展的资金问题。

? ???2、建立适应城镇化发展的税收体制:物业税与完善地方分税制。

3、探索地方政府多渠道融资问题。

4、调整中央的分税制和转移支付政策。

第三部分? 改变人口向特大城市过度集聚的现状,重点发展中小城市和小城镇

十、以往的政策:“小城镇、大战略”基本没有达到预期的政策目标

190年代小城镇大战略的政策评估:基本没有达到预期的政策目标。

2、人口向东南沿海地区集中已成趋势。

3、人口流向与政策目标正好相反:规模越大的城市人口扩张的速度越快。

4、形成了两种现象:超大城市和东南沿海城市人满为患,城市超载;中西部地区的中小城市和小城镇产业凋敝、人口萎缩,有城无产、有城无人。

十一、原因:等级化的行政管理体制与资源的分配

1、行政配置的资源过渡向大城市倾斜。一是投资。二是城市发展。三是土地分配。四是公共服务。

2、中小城市和小城镇在发展方面受到诸多的限制。一是难以吸纳层次较高的企业和人才。二是行政级别限制,发展机会不均等。三是中小城市向上缴纳的资源最多,按照行政等级分配的资源得到的最少。

3、市场经济国家:资源配置市场化,大中小城市发展机会平等,公共资源均等化。

十二、城市设立与城市管理体制

1、中国城市数量少。城市划分标准有偏差。国外设置的标准没别的标准,人口是最主要的。中国设置的标准不是以人口,人口仅仅是其中之一,最主要的是政府在不在这个地方,政府的行政级别是多大,这是中国最大的特点。

2、主城区边界不清,功能区和行政区混淆,城乡界限不清。

3、市管县体制导致大量的行政资源向高等级城市集中,削弱了县级中小城市和镇的发展能力。

4、县改区体现了行政愿望,但抑制了中小城市发展,并且有些区离中心城区太远,违背城市发展规律。

5、国际比较:市场经济国家,三级体制,市县分治,资源市场配置。

十三、改革放权。为各类城市和小城镇创造平等的发展机会

1、实行市县分治。探索减少城镇行政管理层次。“扩权强县”。

2、严格限制县改区。增强发展活力。

3、下放管理权限。减少行政审批。

4、省以下实行分税制,建立责权一致的基层政府。

5、加快要素市场化步伐。减少政府配置资源的领域和数量。(土地、金融、国资国企)

十四、未来城镇化人口的分布特点与国家的政策导向

1、增加城市数量,重新界定城市划分标准。

2、城市群是今后人口集聚的主要领域,沿海城市群和沿江城市群是未来重点。

3、公共资源分配从效率转向公平,改变过度向大城市集中的现状。

4、继续促进东部及大城市产业向中西部及中小城市转移。

第四部分? 从粗放到集约,促进城市发展方式的转型

十五、城市发展:从外延扩张到内涵发展

1、政绩推动:新城新区建设大跃进。144个地级市有133个提出建新城新区,共规划建设了200个,平均每个市提出建1.5个。

2、土地财政动机:新城新区规划面积和人口普遍超越现实。平均每个新城面积相当于现有城市面积一半。 121个城市公布的规划人口合计9672万人,平均每个为80万,相当于现有城市人口。

3GDP推动:规划标准高,投资规模大。生态城、智慧城、科技城、现代城比比皆是。

十六、不切实际的城市扩张,大跃进的旧病复发

1、过多过大过滥,在竞争条件下很难实现规划目标。

2、标准过高,没有那么多可支撑的高素质产业和高素质人口。抬高了中低收入人口和外来农村人口进城门槛。

3、政府财政压力增加,风险逐渐显化。以未来的土地出让金偿还债务的预期风险极大。

十七、转变方式,集约发展,建设紧凑型城市

1、充分发挥市场配置资源作用,切忌行政推动,防止政府一把手拍脑袋决策。

2、建立约束机制,通过制度建设和责任追究机制,规范政府决策者的行为。

???3、规划要改变贪大求洋,按照面积收费的机制。

?????? ??4、推行高密度城市建设模式,提高城市人口密度。(有助于 降低生活成本、减轻环境污染。)

?????? ??5、盘活土地存量、提高土地利用效率。

十八、城市发展:从高耗能高污染到绿色、生态、低碳

1我国目前能源消耗量全球第一。碳排放全球第一。面临着两个结构性矛盾:资源禀赋与绿色追求、发展中国家现实与发达国家标准的矛盾。

2、城镇化将大大增加我国能源消耗和碳排放。

3、目前建筑能耗约占全社会总能耗的1/3。城镇建设方式极为粗放:一是反复拆建浪费大、耗能多;二是重新装修浪费大、耗能多;三是建筑垃圾回收率低,浪费大、耗能多。

十九、建设绿色、低炭、生态型城市

1、改变绿色低炭城市的认识的误区。

2、调整产业结构,提高服务业比重。

3、改进优化现行城市运行的方式,提高能源使用效率,提高城市建筑质量。

4、改革体制,应通过财政补贴和技术支持,鼓励城镇发展分散式、小规模新能源。

5、促进有条件的单位大院、封闭社区内道路向社会开放。

6、改变生活消费方式、节约促进低炭。

7、建设生态小城镇。回归自然、原生态。

二十、城市发展:从产城分离到产城融合

1、开发区模式形成功能孤岛。导致有业无城,与母城分离;依赖流动的外来劳动力;产业链生产与设计分离;相对独立的政策

2、城市扩张模式造成有城无业、有城无人。新城与母城距离远,缺乏有机联系;先建城、再招商引资;房地产开发模式抬高了农民进城门坎

3农村新社区建设模式造成有新城无新业。

4、城市发展模式造成就业与居住地的分离。

二十一、产城一体,产城融合的对策与建议

1、产业园区城区化。从单一功能走向综合功能。

2、城镇化要和工业化相适应,工业化是城镇化之母。

3从功能规划到混合规划。解决土地性质的不可转换性。

4、农村新社区建设:生产方式变化是生活方式改变的前提。

5、产城融合不一定适合所有园区或城市。

二十二、城市发展:从千城一面到发展特色城市

1、没有特色的城市现代化。我们中国的现代城市不管走到哪全部是高楼大厦,什么中心商务区,什么霓红灯、斑马路。从北京到哈尔滨到合肥再到昆明都一样,都在复制。

2、传统城市建筑、乡村建筑的毁灭。传统建筑的毁灭,据第三次全国文物普查统计,30年来全国消失了4万多处不可移动的文物,一半以上毁于各类建筑。每天有80100个自然村落消失。

3、欧陆风情大行其道,克隆与模仿成为规划、建筑的主流。

十三、改变城市规划与建筑理念,传承中国文化、建特色城市、塑造城市灵魂

1、要尊重自己的传统。建筑是一种文化,它体现你这个伟大民族的伟大,中国如果没有万里长城没有故宫你谈什么伟大,建筑是文化的体现。

2、防止大拆大建。保护好古城、古镇、历史街区、文化印记。

3、转变城市发展价值观。改变重物质轻精神、重洋轻土、重模仿轻个性和特色。求异不求同。

4、改革城市管理体制、考核标准。

5、防止拆真造假。对于许多古城、古镇来说在现在的急功近利、过度商业化的环境下、搞所谓的创新和开发不一定是好的。不开发也许是最好的发展。

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